Romain Pasquier, Directeur de recherches au CNRS sur la décentralisation et la gouvernance territoriale en France et en Europe, également professeur à l’institut d’Etudes politiques de Rennes.
- En quoi ce 1er volet consiste-il ?
- Le projet du gouvernement comporte trois grands axes. Le premier est de réduire le nombre de régions. Des 26 régions actuelles, on passerait, en l’état actuel du projet, à 13 régions, soit une diminution de moitié. A cela s’ajoute la disparition progressive des départements à l’horizon 2017. Une nouvelle carte intercommunale à l’échelle des bassins de vie verrait le jour en fusionnant toute une série de petites communautés de communes.
- Comment, en tant qu’expert européen, analysez-vous ce projet ?
- Il fallait réformer ! Il fallait bouger ! Le système français d’organisation territoriale est très complexe et très fragmenté. Un seul exemple : la France compte 36 000 communes, les Etats-Unis en ont 35 000 ! Elle totalise 40 % des communes de toute l’Union européenne et de ses 27 Etats ! Ce système coûte de l’argent. Plus personne ne sait qui fait quoi ! Il faut obligatoirement réformer. Mais pas comme ça !
- Il n’est pas question de fusionner des communes, mais des régions ! En quoi cela change-t-il le coût ?
- Voilà ! L’essentiel des coûts est du aux communes. Le vrai problème de l’organisation territoriale est le nombre des communes. Or, on n’y touche pas ! La commune est sacralisée ! Même celle, qui ne compte que 25 habitants, reste en l’état ! Le projet ne touche qu’au plus facile. Pour modifier la carte communale, les obstacles politiques sont considérables. Il faut modifier la Constitution. Même chose pour la suppression du département. Le gouvernement ne peut pas le faire politiquement car il n’a pratiquement plus de majorité au Sénat. Il est allé au plus vite au sein du calendrier qu’il maîtrise. La réduction du nombre des régions ne nécessite qu’une loi ordinaire et qu’une majorité à l’Assemblée nationale, majorité qu’il a encore ! Au moins pour quelques temps !
- Pourquoi, alors, a-t-il engagé cette réforme ?
- Il a décidé de faire cette réforme pour, avant tout, rattraper son autorité politique qui semble lui échapper depuis quelques mois, pour ne pas dire des années !
- Est-ce judicieux ou critiquable ?
- C’est très critiquable ! Le gouvernement nous dit qu’il veut créer des régions européennes puissantes, mais ce n’est pas le cas ! La fiscalité régionale ne sera pas augmentée. Les régions n’auront pas de pouvoir règlementaire considérable. Les économies, réalisées par les fusions de régions, seront très résiduelles. On n’est même pas sûr qu’il y en aura ! Tout simplement parce que les régions sont des institutions jeunes qui ne coûtent pas très cher en France, contrairement aux 36 000 communes et à l’intercommunalité. En revanche, le projet casse des repères qui existaient, même s’ils étaient imparfaits. Le cadre régional, par exemple. On fusionne des régions qui ne fonctionnaient pas trop mal, comme Rhône-Alpes, Midi-Pyrénées, Languedoc-Roussillon.
- Ces supra-régions n’ont-elles pas de cohérence ?
- Non ! Elles n’en ont pas ! Elles n’ont pas de cohérence culturelle et, bien souvent, pas de cohérence économique. Le seul critère, que le projet essaye de respecter, est de former une grande région autour d’une grande métropole. Par exemple, Lyon et la région Rhône-Alpes-Auvergne, Toulouse et Midi-Pyrénées-Languedoc-Roussillon… Mais ce critère ne marche pas partout ! En Picardie ou en Champagne-Ardennes, il n’y a pas de métropole. Que fait le gouvernement ? Il va au plus simple avec un menu pour tout le monde.
- Qu’aurait-il fallu faire ?
- Il aurait fallu faire un travail beaucoup plus fin, à l’échelle départementale, pour renforcer la cohérence culturelle, géographique et économique. Et, surtout, plutôt que de travailler sur la taille, il aurait fallu travailler sur la puissance des régions, leur donner de véritables moyens financiers et institutionnels pour faire face à la mondialisation économique, pour gérer l’aide à l’innovation, l’aide aux PME (Petites et moyennes entreprises), les aides à l’internationalisation…
- N’est-ce pas le cas ?
- Non ! On nous annonce simplement que la gestion des collèges et des routes passerait du département aux régions. Pourquoi pas ! Cela donnerait un peu de cohérence. Mais, j’ai bien peur que les enjeux actuels de croissance, de transition économique, sociale et écologique sont tous autres. Il faut construire des länders à la française. Mais, ce n’est pas en transformant la carte des régions qu’on transforme des nains juridiques et financiers en géants économiques et politiques !
- Le transfert du pouvoir règlementaire sous contrôle préfectoral, proposé par le projet, est-il un vrai ou un faux transfert ?
- Non ! On ne peut quand même pas dire que c’est un faux transfert ! Ces grandes régions auront sans doute des compétences un peu plus importantes que celles détenues par les régions actuelles. Le problème, qu'elles vont rencontrer, est l’absence de proximité. Il n’y aura plus de proximité entre le citoyen et le décideur politique. Si le gouvernement poursuit son idée de rationalisation de la fiscalité locale, il leur restera très peu de marges de manœuvre fiscale. Ces régions seront très grandes, mais leur marge de manœuvre financière sera tellement contrôlée par l’Etat qu’indirectement, comme vous le disiez, s’opérera une sorte de recentralisation financière.
- Est-ce un moyen détourné de contrôler et de garder la main ?
- Oui ! Ce sera l’Etat qui, à distance, à travers des dotations, abondera ou n’abondera pas correctement les budgets de ces supra-régions. Il fallait, à mon avis, faire l’inverse. Garder la carte actuelle des régions, même si, encore une fois, elle est imparfaite, et donner les moyens de l’ajuster sur certains aspects. Il fallait, surtout, donner les moyens financiers et institutionnels aux régions d’être la collectivité unique qui gère la transition territoriale au regard des transformations que provoque la mondialisation économique dans nombre de secteurs de nos territoires.
- Vous militez pour l’extension de collectivités à statut particulier comme la Corse. Pourquoi ?
- Je crois beaucoup à cette idée, poussée plus loin. A mon avis, le problème de la Corse est qu’elle n’est pas allée au bout de sa modernisation. Je ne crois plus aux départements et aux régions. Il faut une collectivité unique, fusionner la région et le département. On n’a plus besoin, comme en Corse, de deux départements et d’une collectivité territoriale. Il faut généraliser ce système, mais ce n’est pas le chemin que prend, pour le moment, le gouvernement. Si on veut moderniser, faire des économies, rendre la décision politique plus claire, plus visible pour le citoyen, il faut moins d’institutions et moins d’élus, mais plus de responsabilités et plus de pouvoir aux territoires. Plutôt que de faire des grands machins sans contenu, il faut mieux garder la carte actuelle tout en simplifiant l’organisation institutionnelle.
- Pourquoi semblez-vous sceptique sur la suppression des départements ?
- Je suis sceptique parce que 2017 est loin, c’est l’élection présidentielle. Pour supprimer le département en tant que tel, il faut modifier la Constitution. Le gouvernement ne va pas la faire avant 2017. Le Sénat va vraisemblablement basculer au mois de septembre. Le gouvernement n’aura plus la majorité des 3/5ème pour modifier la Constitution. Donc, il ne va pas le faire ! Ce qu’il peut faire sans modifier la Constitution, c’est faciliter la disparition du département dans des départements très urbanisés, comme, par exemple, à Lyon.
- C’est-à-dire ?
- La loi du 27 janvier 2014 sur les métropoles a fait du Grand Lyon, le gestionnaire, à la fois, des compétences métropolitaines et des compétences départementales. En milieu urbain ou dans les petites régions, le gouvernement pourra faciliter la fusion département-région. Mais, en milieu rural, dans les très grandes régions qu’il nous annonce, la circonscription départementale va perdurer. Peut-être même que, dans certains cas, c’est souhaitable ! Entre des méga-régions à 12 ou 15 départements, comme Midi-Pyrénées-Languedoc-Roussillon, et leurs communes, il faudra des collectivités intermédiaires.
- Pour quelle type de réforme plaidez-vous ?
- Je plaide plus pour une France différenciée, une France qui s’auto-organise selon les territoires en fonction des besoins de ses territoires et des envies de leurs citoyens. Donnons la possibilité à des territoires d’avancer vers la collectivité unique, s’ils en éprouvent le besoin. C’est le cas en Bretagne. Cela peut être le cas, aussi, en Corse. Mais, laissons à d’autres territoires le soin de conserver des départements s’ils le désirent, comme c’est le cas pour les départements du Limousin ou de la région Centre.
- Quelle est la pertinence du projet de réforme territoriale dans une Europe des régions ?
- C’est une réforme avec les plans du passé pour construire l’avenir ! On fait des mega-régions autour des métropoles comme on le faisait en France dans les années 50. Alors que tous les pays européens, qui nous entourent, n’ont pas fait cela ! Ils n’ont pas changé les périmètres et les cartes. Ils ont simplifié et augmenté les pouvoirs. Ce que le gouvernement français se refuse à faire ! Cette réforme territoriale est comme le Canada Dry : elle a le goût d’une grande réforme territoriale, mais, en réalité, ce n’en est pas une ! C’est une mise en scène d’une autorité politique perdue !
- La carte des régions sera examinée, en seconde lecture, cet automne, au Sénat. Avec le changement de majorité politique, pourra-t-elle passer ?
- Ce sera un obstacle de plus qui retardera la réforme ! Dans notre système institutionnel, l’Assemblée nationale a le dernier mot. Donc, si le gouvernement souhaite passer en force, il peut le faire. Mais le Sénat, s’il bascule à droite, sera une vraie force d’opposition, avec même le soutien de certains sénateurs de gauche, radicaux ou communistes. Il peut, alors, soit retarder le vote, soit négocier d’autres aménagements sur la carte. Par exemple, empêcher la fusion entre l’Alsace et la Lorraine. Tout ceci n’ira pas dans le sens de la clarification de la réforme. On est parti pour un cycle de tensions que le gouvernement aurait pu éviter, s’il n’avait pas commencé par la carte, mais par les compétences et la fiscalité !
Propos recueillis par Nicole MARI
- Le projet du gouvernement comporte trois grands axes. Le premier est de réduire le nombre de régions. Des 26 régions actuelles, on passerait, en l’état actuel du projet, à 13 régions, soit une diminution de moitié. A cela s’ajoute la disparition progressive des départements à l’horizon 2017. Une nouvelle carte intercommunale à l’échelle des bassins de vie verrait le jour en fusionnant toute une série de petites communautés de communes.
- Comment, en tant qu’expert européen, analysez-vous ce projet ?
- Il fallait réformer ! Il fallait bouger ! Le système français d’organisation territoriale est très complexe et très fragmenté. Un seul exemple : la France compte 36 000 communes, les Etats-Unis en ont 35 000 ! Elle totalise 40 % des communes de toute l’Union européenne et de ses 27 Etats ! Ce système coûte de l’argent. Plus personne ne sait qui fait quoi ! Il faut obligatoirement réformer. Mais pas comme ça !
- Il n’est pas question de fusionner des communes, mais des régions ! En quoi cela change-t-il le coût ?
- Voilà ! L’essentiel des coûts est du aux communes. Le vrai problème de l’organisation territoriale est le nombre des communes. Or, on n’y touche pas ! La commune est sacralisée ! Même celle, qui ne compte que 25 habitants, reste en l’état ! Le projet ne touche qu’au plus facile. Pour modifier la carte communale, les obstacles politiques sont considérables. Il faut modifier la Constitution. Même chose pour la suppression du département. Le gouvernement ne peut pas le faire politiquement car il n’a pratiquement plus de majorité au Sénat. Il est allé au plus vite au sein du calendrier qu’il maîtrise. La réduction du nombre des régions ne nécessite qu’une loi ordinaire et qu’une majorité à l’Assemblée nationale, majorité qu’il a encore ! Au moins pour quelques temps !
- Pourquoi, alors, a-t-il engagé cette réforme ?
- Il a décidé de faire cette réforme pour, avant tout, rattraper son autorité politique qui semble lui échapper depuis quelques mois, pour ne pas dire des années !
- Est-ce judicieux ou critiquable ?
- C’est très critiquable ! Le gouvernement nous dit qu’il veut créer des régions européennes puissantes, mais ce n’est pas le cas ! La fiscalité régionale ne sera pas augmentée. Les régions n’auront pas de pouvoir règlementaire considérable. Les économies, réalisées par les fusions de régions, seront très résiduelles. On n’est même pas sûr qu’il y en aura ! Tout simplement parce que les régions sont des institutions jeunes qui ne coûtent pas très cher en France, contrairement aux 36 000 communes et à l’intercommunalité. En revanche, le projet casse des repères qui existaient, même s’ils étaient imparfaits. Le cadre régional, par exemple. On fusionne des régions qui ne fonctionnaient pas trop mal, comme Rhône-Alpes, Midi-Pyrénées, Languedoc-Roussillon.
- Ces supra-régions n’ont-elles pas de cohérence ?
- Non ! Elles n’en ont pas ! Elles n’ont pas de cohérence culturelle et, bien souvent, pas de cohérence économique. Le seul critère, que le projet essaye de respecter, est de former une grande région autour d’une grande métropole. Par exemple, Lyon et la région Rhône-Alpes-Auvergne, Toulouse et Midi-Pyrénées-Languedoc-Roussillon… Mais ce critère ne marche pas partout ! En Picardie ou en Champagne-Ardennes, il n’y a pas de métropole. Que fait le gouvernement ? Il va au plus simple avec un menu pour tout le monde.
- Qu’aurait-il fallu faire ?
- Il aurait fallu faire un travail beaucoup plus fin, à l’échelle départementale, pour renforcer la cohérence culturelle, géographique et économique. Et, surtout, plutôt que de travailler sur la taille, il aurait fallu travailler sur la puissance des régions, leur donner de véritables moyens financiers et institutionnels pour faire face à la mondialisation économique, pour gérer l’aide à l’innovation, l’aide aux PME (Petites et moyennes entreprises), les aides à l’internationalisation…
- N’est-ce pas le cas ?
- Non ! On nous annonce simplement que la gestion des collèges et des routes passerait du département aux régions. Pourquoi pas ! Cela donnerait un peu de cohérence. Mais, j’ai bien peur que les enjeux actuels de croissance, de transition économique, sociale et écologique sont tous autres. Il faut construire des länders à la française. Mais, ce n’est pas en transformant la carte des régions qu’on transforme des nains juridiques et financiers en géants économiques et politiques !
- Le transfert du pouvoir règlementaire sous contrôle préfectoral, proposé par le projet, est-il un vrai ou un faux transfert ?
- Non ! On ne peut quand même pas dire que c’est un faux transfert ! Ces grandes régions auront sans doute des compétences un peu plus importantes que celles détenues par les régions actuelles. Le problème, qu'elles vont rencontrer, est l’absence de proximité. Il n’y aura plus de proximité entre le citoyen et le décideur politique. Si le gouvernement poursuit son idée de rationalisation de la fiscalité locale, il leur restera très peu de marges de manœuvre fiscale. Ces régions seront très grandes, mais leur marge de manœuvre financière sera tellement contrôlée par l’Etat qu’indirectement, comme vous le disiez, s’opérera une sorte de recentralisation financière.
- Est-ce un moyen détourné de contrôler et de garder la main ?
- Oui ! Ce sera l’Etat qui, à distance, à travers des dotations, abondera ou n’abondera pas correctement les budgets de ces supra-régions. Il fallait, à mon avis, faire l’inverse. Garder la carte actuelle des régions, même si, encore une fois, elle est imparfaite, et donner les moyens de l’ajuster sur certains aspects. Il fallait, surtout, donner les moyens financiers et institutionnels aux régions d’être la collectivité unique qui gère la transition territoriale au regard des transformations que provoque la mondialisation économique dans nombre de secteurs de nos territoires.
- Vous militez pour l’extension de collectivités à statut particulier comme la Corse. Pourquoi ?
- Je crois beaucoup à cette idée, poussée plus loin. A mon avis, le problème de la Corse est qu’elle n’est pas allée au bout de sa modernisation. Je ne crois plus aux départements et aux régions. Il faut une collectivité unique, fusionner la région et le département. On n’a plus besoin, comme en Corse, de deux départements et d’une collectivité territoriale. Il faut généraliser ce système, mais ce n’est pas le chemin que prend, pour le moment, le gouvernement. Si on veut moderniser, faire des économies, rendre la décision politique plus claire, plus visible pour le citoyen, il faut moins d’institutions et moins d’élus, mais plus de responsabilités et plus de pouvoir aux territoires. Plutôt que de faire des grands machins sans contenu, il faut mieux garder la carte actuelle tout en simplifiant l’organisation institutionnelle.
- Pourquoi semblez-vous sceptique sur la suppression des départements ?
- Je suis sceptique parce que 2017 est loin, c’est l’élection présidentielle. Pour supprimer le département en tant que tel, il faut modifier la Constitution. Le gouvernement ne va pas la faire avant 2017. Le Sénat va vraisemblablement basculer au mois de septembre. Le gouvernement n’aura plus la majorité des 3/5ème pour modifier la Constitution. Donc, il ne va pas le faire ! Ce qu’il peut faire sans modifier la Constitution, c’est faciliter la disparition du département dans des départements très urbanisés, comme, par exemple, à Lyon.
- C’est-à-dire ?
- La loi du 27 janvier 2014 sur les métropoles a fait du Grand Lyon, le gestionnaire, à la fois, des compétences métropolitaines et des compétences départementales. En milieu urbain ou dans les petites régions, le gouvernement pourra faciliter la fusion département-région. Mais, en milieu rural, dans les très grandes régions qu’il nous annonce, la circonscription départementale va perdurer. Peut-être même que, dans certains cas, c’est souhaitable ! Entre des méga-régions à 12 ou 15 départements, comme Midi-Pyrénées-Languedoc-Roussillon, et leurs communes, il faudra des collectivités intermédiaires.
- Pour quelle type de réforme plaidez-vous ?
- Je plaide plus pour une France différenciée, une France qui s’auto-organise selon les territoires en fonction des besoins de ses territoires et des envies de leurs citoyens. Donnons la possibilité à des territoires d’avancer vers la collectivité unique, s’ils en éprouvent le besoin. C’est le cas en Bretagne. Cela peut être le cas, aussi, en Corse. Mais, laissons à d’autres territoires le soin de conserver des départements s’ils le désirent, comme c’est le cas pour les départements du Limousin ou de la région Centre.
- Quelle est la pertinence du projet de réforme territoriale dans une Europe des régions ?
- C’est une réforme avec les plans du passé pour construire l’avenir ! On fait des mega-régions autour des métropoles comme on le faisait en France dans les années 50. Alors que tous les pays européens, qui nous entourent, n’ont pas fait cela ! Ils n’ont pas changé les périmètres et les cartes. Ils ont simplifié et augmenté les pouvoirs. Ce que le gouvernement français se refuse à faire ! Cette réforme territoriale est comme le Canada Dry : elle a le goût d’une grande réforme territoriale, mais, en réalité, ce n’en est pas une ! C’est une mise en scène d’une autorité politique perdue !
- La carte des régions sera examinée, en seconde lecture, cet automne, au Sénat. Avec le changement de majorité politique, pourra-t-elle passer ?
- Ce sera un obstacle de plus qui retardera la réforme ! Dans notre système institutionnel, l’Assemblée nationale a le dernier mot. Donc, si le gouvernement souhaite passer en force, il peut le faire. Mais le Sénat, s’il bascule à droite, sera une vraie force d’opposition, avec même le soutien de certains sénateurs de gauche, radicaux ou communistes. Il peut, alors, soit retarder le vote, soit négocier d’autres aménagements sur la carte. Par exemple, empêcher la fusion entre l’Alsace et la Lorraine. Tout ceci n’ira pas dans le sens de la clarification de la réforme. On est parti pour un cycle de tensions que le gouvernement aurait pu éviter, s’il n’avait pas commencé par la carte, mais par les compétences et la fiscalité !
Propos recueillis par Nicole MARI
Le débat de R&PS sur la réforme territoriale.
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