PADDUC : Le débat sur la méthode d’analyse des résultats vire au procès politique

Le PADDUC (Plan d’aménagement et de développement durable de la Corse) doit-il rester en l’état, être modifié, partiellement ou complètement révisé ?  La Loi prévoit qu’à l’expiration d'un délai de six ans à compter de son adoption en octobre 2015, le Conseil exécutif de Corse doit procéder à une analyse globale des résultats de son application, notamment du point de vue de l'environnement. C’est une étape obligatoire et indispensable afin d’envisager de toucher à ce pavé de 3000 pages, qui a été voulu comme un véritable projet de société et qui n’en finit pas de déclencher passions et polémiques, et de cristalliser tous les reproches et les antagonismes, principalement en matière d’urbanisme. Il est devenu un véritable bouc émissaire et empêcheur de construire en rond pour la droite, arc-boutée contre depuis l’origine, et reste une bible indispensable de lutte contre la spéculation foncière pour les Nationalistes qui se sont battus pour son adoption. Si la question de sa nécessaire adaptation aux évolutions de la société fait l’unanimité, l’ampleur de cette adaptation se heurte à des oppositions irréductibles. L’objet du débat, qui s’est tenu, vendredi matin, à l’Assemblée de Corse, était censé être strictement technique puisqu’il s’agissait seulement de présenter et de valider une méthode d’analyse et un calendrier, ainsi que la création d’un Conseil de l'aménagement et de l'urbanisme, une instance de dialogue et de consultation voulu par l’Exécutif pour associer tous les acteurs et mieux purger les problèmes. Le conseiller exécutif et président de l’AUE (Agence de l’urbanisme et de l’énergie), Julien Paolini, a eu beau insister et prendre toutes les précautions oratoires pour circonscrire le débat, rien n’y a fait. La discussion a viré d’emblée dans le contentieux idéologique et politique et s’y est complu. Elle n’a été qu’un bis repetita des débats antérieurs. 
 

Un diagnostic à faire
En préambule, le président de l’AUE déplore que « depuis son adoption, le PADDUC se limite dans l’opinion publique et chez certains élus à la seule question d’urbanisme, voir même de l’occupation des sols et de la constructibilité ». Il n’est pas possible, prévient-il de « ne réaliser qu’une analyse limitée aux seules questions de l’urbanisme ». Il définit clairement la problématique : « Après 6 ans d’application, plusieurs questions se posent : quels effets a produit le PADDUC ? Quels sont ses effets bénéfiques et ses impacts négatifs ? Des changements sont-ils nécessaires ? Il faut y répondre de manière objective pour disposer de données fiables et d’un diagnostic incontestable avant d’envisager d’éventuelles modifications ». Pour cela, il dévoile une méthode à trois niveaux : d’abord cadrer le périmètre de l’analyse et les champs de l’évaluation, organiser le travail en interne et en externe et établir un calendrier « raisonnable ». Pour ne pas se limiter au seul volet de l’urbanisme, il propose de se concentrer autour des trois volets du PADD – société, économie, aménagement du territoire - qui fixent 14 orientations stratégiques. « Nous avons souhaité rajouter de nouvelles orientations relatives au foncier et à la propriété, au vu de l’importance de la problématique de la spéculation foncière, et relatives à l’économie circulaire qui n’avait pas été prise en compte en 2015. Ce travail d’analyse nécessite de travailler en collégialité et en transversalité, même avec les services de l’Etat. Les champs d’évaluation concernent la carte, la destination des espaces... Sur la base de ces orientations stratégiques, une synthèse sera menée dans le but de mesurer la cohérence entre les objectifs affichés et leurs déclinaisons opérationnelles et spatiales ». L’analyse portera également sur la clarté et l’intelligibilité de ce document jugé par beaucoup abscons. « La lisibilité est un critère essentiel. On a souvent reproché au PADDUC d’être trop dense, inaccessible… Un travail de simplification pourrait être envisagé ».
 
Une efficacité à mesurer
Le point le plus important concerne le bilan avec le récapitulatif des contentieux et « l’évolution de l’urbanisme dans les communes en fonction du RNU, de la carte communale, du PLU, et de la compatibilité de ces documents d’urbanisme avec le PADDUC. Un certain nombre ne sont toujours pas en conformité avec le PADDUC, malgré le délai de trois ans ». Le PADDUC doit aussi s’adapter aux nouvelles loi ALUR, Elan, Climat et Résilience… qui ont un impact considérable sur son application. « Il faut utiliser la cartographie établie en 2015 sur les Espaces stratégiques agricoles (ESA) et les espaces remarquables et sensibles, dont il convient d’analyser l’évolution. Dernier point, l’évolution de la consommation foncière, c’est-à-dire de l’artificialisation des sols, la littoralisation de la Corse et l’évolution de la tache urbaine. La Loi climat et résilience, votée en 2021, prévoit un objectif de « zéro artificialisation nette ». Il s’agit aussi de mesurer l’efficacité et la cohérence des schémas d’aides mis en place par la collectivité au niveau de l’accès au logement, de la politique de la montagne, SRDE2I… avec les orientations du PADDUC. Pour co-construire cette analyse, l’Exécutif souhaite associer l’ensemble des forces vives, notamment les maires, les associations de défense de l’environnement, les syndicats, les chambres consulaires les services de l’Etat… « D’ici à la fin du mois, nous créerons des comités techniques. Une première synthèse intermédiaire des différentes contributions sera livrée trois mois plus tard. L’analyse globale sera présentée en mai 2022 à l’Assemblée de Corse. Il conviendra alors de décider d’une future modification ou non du PADDUC. Il ne s’agit pas aujourd’hui de la lancer, mais de définir le cadre d’une consultation. Si en mai, la révision est agréée, elle prendra la mandature ».

Une évaluation zéro
Peine perdue, la méthodologie présentée ne semble intéresser personne dans l’hémicycle. C’est le groupe Core in Fronte qui tire la première salve. Paul Quastana n’y va pas de main morte : « On a entendu pendant toutes ces années uniquement parler du foncier avec des débats à n’en plus finir sur l’épaisseur du trait, des permis de construire délivrés dans des ESA apparemment inviolables et qui l’ont été, sur les récriminations apparemment justifiées d’un certain nombre de maires face à certaines absurdités … Du développement, je n’en vois pas ! » L’évaluation ? « Ce n’est pas la peine ! je vous la fais en deux minutes : c’est zéro ! Si on met en parallèle les principaux indicateurs économiques de 2015 avec ceux d’aujourd’hui : il y a une aggravation au plan de la précarité et au plan social. Seul le BTP s’en tire : le béton coule à flots ! Je n’ai pas l’impression que l’agriculture se soit améliorée, ni quoi que ce soit dans le domaine économique et social. Il faut repartir à zéro et mettre en place une véritable stratégie de développement qui soit en synergie avec les besoins de la Corse ».

La spirale de la construction
Pour le président du groupe, Paul-Félix Benedetti, le point fondamental est le livret règlementaire opposable à tous avec deux éléments caractérisés par les deux cartes des espaces agricoles et des espaces remarquables. « Il ne s’est jamais autant construit que depuis 2015 : 6000 constructions par an, 30 000 en 5 ans, malgré un PADDUC opposable depuis 2018. Cela veut dire qu’il est permissif et inopérant ». Le problème, pour lui, vient de la notion de tâche urbaine : « On a créé des taches diffuses urbaines avec la possibilité de construction en continuité. Grâce à cela, des permis ont été délivrés dans les zones qui étaient soumises à une réglementation forte. On a continué à consommer 1000 ha d’ESA chaque année, la commission de contrôle n’a pas été efficiente ». Pour les Indépendantistes, une seule question qui vaille : « Quel développement ? Pour qui ? Comment ? Comment arrêter la spirale de la spéculation ? Quel est la rampe de progression de la construction ? Il faut une règle opposable à donner à chaque commune et arrêter les interprétations tous azimuts. Le PADDUC doit rester dans l’esprit de 2015, il doit être conforté et simplifié ».

Des lettres aux Père Noël
La tension monte d’un cran avec l’opposition de droite qui rêve depuis toujours d’enterrer le PADDUC et ne s’en cache pas. Dans un premier temps, la mairesse de Tagliu-Isulacciu, Marie Thérèse Mariotti, se veut constructive : « Il faut un document de planification, avec des secteurs bien déterminés, mais pas des lettres au Père Noël, pas des volets fourre-tout ! ». Elle dresse un inventaire à la Prévert : « Est-ce que le PADDUC a joué son rôle ? Le foncier est de plus en plus cher, des terres agricoles à potentiel sont toujours en friche, une flambée des contentieux, l’incapacité des communes à produire un PLU, une indépendance énergétique au point mort... Quand on a réactualisé la carte d’ESA, on aurait pu engager à minima une modification. Il faut sortir du dogme du chiffre de 105 000 ha gelés ». Si elle ne critique pas la méthode, elle enjoint de « capitaliser sur des erreurs à ne pas répéter. Il y a une incohérence totale entre ce que veut le PADDUC et ce que les élus vivent au quotidien. Il faut vérifier que ce document est déclinable sur le terrain, l’évaluer sur la clarté des objectifs » et éditer un guide d’utilisation. « Le calendrier est ambitieux, et le chantier titanesque ».
 
Une main tendue
N’acceptant pas de voir sa ville mise au pilori, l’ex-maire de Portivechju, Georges Mela, laisse éclater sa colère : « Lorsque l’on parle de Porto-Vecchio dans cet hémicycle, il y a des connotations qui sont toujours péjoratives et qui sont véritablement la localisation de tout ce qu’il ne faut pas faire en Corse. C’est là où il y a la spéculation immobilière… Il n’y a pas les vilains d’un côté et les bons de l’autre ! Le travail doit être fait de concert ». Lui aussi tire à boulets rouges sur les ESA : « Je ne peux pas accepter qu’on construire une carte des ESA en voulant stopper, non pas la spéculation, mais la possibilité de construction. Et je ne parle pas du littoral ! Je parle de l’ensemble des hameaux, cette ruralité à laquelle vous êtes tous attachés, vous savez pertinemment que ce document est un blocage pour la possibilité de bon nombre d’entre nous et de nos enfants de s’y installer ». Concernant le niveau de construction, il affirme que la Cité du Sel n’a fait que rattraper une moyenne nationale : « En continuant à diminuer l’artificialisation des sols, que fait-on ? On diminue l’offre et on augmente les prix. Je vous appelle à beaucoup plus de raison ». Il brandit une exclamation célèbre d’Edmond Simeoni prononcée dans cet hémicycle « Nous vous tendons la main, vous nous tournez le dos ». Aujourd’hui, lance-t-il au président de l’Exécutif, « il est grand temps d’inverser les rôles. Si cette main se tend, nous allons la saisir ».

Une mule trop chargée
Le ton devient encore plus houleux entre les anciens partenaires de l’ex-majorité territoriale. Le président du groupe Avanzemu et actuel maire de Portivechju, Jean Christophe Angelini renchérit sur son prédécesseur : « J’ai toujours dit qu’il fallait un PADDUC et ai toujours assumé le travail d’amendement que nous avons réalisé. Un travail dense qui a donné une vraie direction politique et sociétale à ce document qui serait resté sans portée stratégique. Mais aujourd’hui, ce document ne correspond plus à la réalité, s’il y a correspondu un jour. On a un peu trop chargé la mule ! C’est un exercice intrinsèquement impossible. Je ne sais pas ce qu’on cherchait ! Ce PADDUC n’est-il pas la projection de nos idéaux ? Nous avons bâti un document trop complexe du point de vue de son opérationnalité et de son application. Il mécontente tout le monde ! On est les seuls à avoir pondu une bible sans guide d’utilisation ». Taclant au passage l’état d’esprit du rapport, il estime, lui aussi, que l’évaluation ne sert à rien : « On va être obligé de constater la même chose que les éléments qu’on a déjà. Cela va retarder les procédures. Nous avons besoin d’un PADDUC rapidement opérationnel. Sortons de l’incantation, de la pensée magique ! Plus personne n’a envie d’un pays voué à la spéculation et à la dépossession. Pendant ce temps, l’urbanisation, telle que nous ne la voulons pas, le mitage et l’artificialisation des sols progressent. Nous devons accélérer ». Il interpelle l’Exécutif : « Proposez-nous un calendrier plus resserré et une procédure simplifiée. Nous voulons une réévaluation rapide du document ».

Un garde-fou
Ni le ton, ni les propos ne sont du goût de Jean Biancucci, président du groupe Fa Populu Inseme : « On est dans un débat politique, voire politicien. C’est désolant ! Jean-Christophe Angelini, on a l’impression qu’il n’était pas au Conseil exécutif ! Nous avons fait ce PADDUC ensemble et nous devons le défendre ensemble. Ne pas croire au calendrier, c’est votre droit ! ». Il monte au créneau pour défendre la création du Comité d’urbanisme dont les autres groupes ne veulent pas. « Tout ce qui peut nous apporter des suggestions, des critiques, des points de vue autre que politiques sont bienvenus. Le débat viendra, encore faut-il avoir des éléments d’appréciation pour le mener. Il faut partager l’évaluation de ce document complexe, transversal, compliqué, qui demande à être apprécié avec distance et méthode ». Et remet les choses au point : « La carte des ESA est indiscutable. Les erreurs ont été corrigées. Si on prend en compte la loi ALUR sur la densification de l’urbanisation, il ne faut pas rejeter le bébé et l’eau du bain, il n’en est pas question ! Le PADDUC est un garde-fou, c’est la possibilité pour ce peuple d’avoir des lendemains, d’organiser son autonomie ». A sa suite, Paul Jo Caitucoli plaide pour un rééquilibrage territorial : « Aujourd’hui, 80 % de la population vit sur 20 % du territoire. Dans cette analyse, il faudra donc intégrer le rééquilibrage territorial et la solidarité entre les territoires. Il y a un potentiel incroyable. On est tous attaché à ce que cette terre peut produire, n’insultons pas l’avenir ! Ce que nous voulons tous, c’est du logement pour le développement économique résidentiel ».
 
Le jackpot au casino
Le député Jean-Félix Acquaviva commente, légèrement narquois : « Le débat fait ressortir une évidence : nous n’avons pas la même vision de la nécessité du PADDUC. Ce qui prouve bien qu’il faut concerter et ouvrir le débat à tous. D’où l’intérêt de cette proposition de méthode. On dit que le PADDUC est la cause de tous les maux de ce pays, c’est un très grand raccourci ! Il est évident que ce n’est pas notre positionnement ». Il riposte à Georges Mela : « Vous dites que le problème d’accession au logement et à la propriété, c’est un problème d’offre ! Pour vous, ce n’est pas un problème, ni de valeur, ni d’optimisation fiscale, ni de choix des zones pour écarter la résidentialisation. Vous parlez beaucoup des ESA, mais la spéculation, c’est la concurrence sur la destination des zones U et AU, mais vous n’en parlez pas ! A Portivechju, 49 ha de centre-ville construits en 15 ans, 4 fois le centre-ville ! La majeure partie pour des résidences secondaires. On aurait pu avoir une destination différente. Les biens titrés qui se vendent et se revendent, c’est le jackpot au casino ! ». Il prévient : « Ce débat-là, certains ne veulent pas y rentrer, mais nous y rentrerons ! Cheminer avec concertation, c’est une chose. Consensualisme mou pour mettre un mouchoir sur des réalités galopantes, c’en est une autre. Convergence oui, mais d’une certaine idée de la Corse ». La présidente de l’Assemblée de Corse, Nanette Maupertuis, clôt le débat par un constat : « Il n’y a pas eu de développement, mais il y a eu une croissance plus forte qu’ailleurs ». Et pose une seule question : « que serait-il passé au cours de ces 6 années s’il n’y avait pas eu le PADDUC ? ».
 
Le bon timing
Le président de l’AUE prend les choses avec philosophie : « Les divergences des positions sur ce dossier justifient pleinement la question de la méthode. Il est utile d’aller très vite dans cette étape d’évaluation pour fixer les choses, mais pas trop vite, parce qu’il y a de fortes chances qu’on sorte de la route et qu’on percute un mur avec des incidences parfois irrémédiables sur la santé d’un pays. Nous sommes dans le bon timing ». Il admet que « des clarifications sont indispensables. De manière binaire, on fait peser tous les maux sur le PADDUC, mais sur ma commune, peu de permis peuvent être délivrés, ce n’est pas le PADDUC qui les bloque. Cette analyse est le moment d’objectiver les difficultés qu’ont les Corses à construire leur maison. La question du logement est centrale, il manque 10 000 logements sociaux en Corse ». Et s’étonne du refus des autres groupes de ne pas associer tous les acteurs : « Le PADDUC n’a pas été compris, le risque, c’est que les gens le comprennent encore moins ».
 
Le Cheval de Troie
Le président de l’Exécutif Gilles Simeoni enfonce le clou : « Ce document est une avancée, pas la panacée ! Pour les uns, il empêche trop, pour les autres, il n’a rien empêché. La situation aurait été infiniment pire s’il n’avait pas été là pour contrer des mécanismes pervers et dangereux. Il est tellement important qu’on lui prête même un rôle qu’il n’a pas ! On lui prête d’être le facteur décisif qui empêche d’accéder à un permis de construire que l’on considère légitime. Cela pose un vrai problème dans une société ! ». Il martèle qu’il faut avancer, construire et améliorer les choses rapidement, mais met en garde : « l’évolution ne doit pas être le cheval de Troie des dérives ». Il appelle à l’apaisement : « Comment pourrait-on arriver à un débat apaisé sur la question du maintien ou de la révision du PADDUC, si nous n’en avons pas eu en amont un débat apaisé et complet sur l’évaluation de sa mise en œuvre ». Et conclut en ripostant à Georges Mela : « Oui, nous tournons le dos à des choix politiques parce que nous considérons qu’ils sont néfastes ! Par contre, nous avons la volonté de partager, d’échanger, de trouver des points d’équilibre sans diaboliser personne. Vous savez que notre main restera toujours tendue, et je suis certain que notre main tendue rencontrera la vôtre ». Le rapport a été adopté par 43 voix pour,
 
N.M.